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文章:2016年10月:美國聲稱其能以國外行為為由控告外國人觸犯美國制裁法

商事訴訟報告

2016319日,聯邦調查局特工在邁阿密國際機場逮捕了土耳其公民兼居民Reza Zarrab,這時他和他妻子與年幼的孩子正剛降落,準備去遊玩迪士尼世界。聯邦檢察官Preet Bharara對其在曼哈頓所提起的主要指控是違反《伊朗交易和制裁條例》(“ITSR”)。

該案是美國檢察官在實施執行制裁制度時,首次試圖將關注範圍擴大到對一名外國人在外國指示外國銀行於不同外國實體之間進行資金轉移的情況。檢察官認為管轄基礎在於被告人所指示的資金轉移是以美元而進行的。倘若法院接受,這一立場將對美國制裁管轄權產生重大轉變,從而導致外國公司和個人僅基於其所使用的幣種,而非美國公民身份、美國居住身份或在美國領土上所實施的行為等,就有在美國受控告的危險。

由昆鷹代理的Zarrab先生是一名34歲的黃金貿易商人,他具有雙重伊朗和土耳其國籍。控告書聲稱,自2010年至2015年,Zarrab先生從事了價值數億美元的國際資金轉移,非法尋求規避美國禁止與伊朗或伊朗人進行交易的制裁法。僅就制裁罪而言,Zarrab先生面臨最高為20年的有期徒刑的法條指控。

迄今為止,關於Zarrab先生案件的新聞集中於以下令人關注的話題:他提議接受5,000萬美元的保釋金並自費安排私人武裝警衛服務以確保保釋(這提議失敗了),以及其於2013年底在有關土耳其總理雷傑普·塔伊普·埃爾多安政權腐敗醜聞中的核心角色。美國檢察官所聲稱的Zarrab先生如何違背了美國制裁法的方式至少值得同樣的關注,因為這對直接或間接向被制裁的政府或實體提供服務的外國公司和個人會產生影響,特別是些公司和個人迄今為止認為自己不在美國境內實施行為而在美國控告的範圍之外。

控告書聲稱Zarrab先生合謀從美國違法出口“國際金融交易”的“服務”,即通過請求將資金從一個國家轉移到另一個國家(如從土耳其到中國)並出於對伊朗的利益(例如幫助伊朗公司支付從中國公司購買的鞋子或衣服等商品)。在反對Zarrab先生駁回起訴申請的書狀中,美國檢察官澄清說,他們之所以認為Zarrab先生違法僅由於他所要求將資金從外國銀行轉移其他外國銀行的幣種是美元。在檢察官看來,要求外國銀行以美元進行轉移意味著Zarrab先生發起了一個發生于美國的美元結算交易。按照美國檢察官的觀點,Zarrab先生為伊朗人或公司之利益而所出口的“服務”是美國銀行所進行的美元結算交易,作為由非美國公民或居民在美國境外指示外國之間的資金轉移的一部分。

Zarrab先生駁回起訴的申請正在審查中。他認為,據以制定ITSR的《國際緊急經濟權力法》(“IEEPA”)明示將管轄許可權於“任何受美國管轄的人或財產”。他進一步指出,控告狀的關鍵語言“受制於美國的管轄權 …… 的人”已經在幾十年的制裁法實務中被國會和美國外國資產管制局等機關最多解釋為(一)美國公民、(二)身在美國境內的人、(三)美國法律之下設立的法人及(四)由上述各類人擁有的組織。

Zarrab先生認為,由於他毫無爭議地不屬於這四類人,因此他不能在IEEPA和ITSR之下被加以控告。他駁回控告的申請還列出所有以前有關為伊朗利益而從美國出口服務的美國刑事控告的目錄,這目錄表明在每次的控告中,被告無不例外地屬於那四類歷史上唯獨被認為屬於“受美國管轄”的人。

最近公佈的涉及為伊朗利益而進行大量交易的控告都針對跨國銀行,如瑞士信貸和法國巴黎銀行。然而,這些案件所涉及的至少是在美國進行營業並結算交易由該銀行本身的美國分行或其美國代理銀行所進行的情形。將在美國境外實施行為的銀行客戶加以控告,並同時不指控相關銀行,相當於是擴大刑事管轄權的一大步。在過去,對在國外實施行為的人執行法律是通過“指定”的方式,即一種禁止美國人與此類人進行交易的二級制裁方式,並不對其進行刑事懲罰。

到目前為止的爭論表明美國政府及其高調的目標Zarrab先生就支撐美國制裁法的核心基礎性問題存在分歧:制裁法律領土效力範圍。檢察官認為,所基於對許多國家(包括巴爾幹、緬甸、哥倫比亞、伊拉克、利比亞、蘇丹和敘利亞)實施制裁的IEEPA旨在創造域外管轄——即基於在美國之內所發生的“影響”的管轄,包括由美國境外的外國人所實施的行為的影響。Zarrab先生認為,這一觀點誤解制裁法的本質,乃禁止美國人和在美國領土上的人與被指定的敵人進行交易,且除非有其他國家或條約所制定的配套性制裁,不規範在美國境外之人所實施的行為。

Zarrab先生這一申請的處理可能會對美國境外直接或間接為被制裁的國家或實體進行資金轉移的外國公司或個人產生重大影響。法院抑或將維持自20世紀初以來一直保持的管轄權界限——即美國制裁法唯獨規範的是美國人或在美國之人所實施的行為——抑或將允許基於在美國境內由代理銀行進行美元結算如此微小的影響所產生管轄。